不久前，曾任国家发展和改革委员会党组成员、副主任刘铁男因涉嫌严重违纪被免去领导职务。政府部门从刘铁男的住处搜出7个国家的护照25本，其中刘铁男一人就拥有12本外国护照。他随身的皮包中有2本护照，其中一本是化名刘亚平的澳大利亚护照，另一本是化名汪佳名的加拿大护照。
该案东窗事发后，澳大利亚外交部于7月8日出面澄清，称刘铁男的澳籍护照纯属伪造。相比之下，加拿大以及其他国家政府却保持沉默。外界评价称，由于护照只有一国公民才能持有，涉及国家主权和公民权，因此判断刘铁男的加拿大护照是“正本”。
刘铁男的澳大利亚护照和加拿大护照涉及两个问题，前者属于护照伪造问题，后者涉及更高的层面——规避双重国籍的“壁垒”。摈弃认为“外国欢迎高官携带巨款逃走”的阴谋论，更需要探究根本性的问题——护照和签证的管理制度。
“这几年外交部领事司一直受到舆论的批评，不过中国民众对护照的理解还是比较偏颇，认为没有免签就是政府和外交部的错。倘若民众对护照和签证制度本身有更多认识，应该能有更全面的思考。”中国外交部领事司的一位不具名的官员私下向记者表示。
护照体现主权特性
“中华人民共和国外交部请各国军政机关对持照人予以通行的便利和必要的协助。”这是当前大陆私人普通护照第一页上的问候语，以外交语言体现了护照作为近代国民国家的特点——国家认同以及主权。2012年11月，中国与越南以及菲律宾接连爆发外交纠纷，导火索是在大陆出台的新版护照地图中，涵盖了与东南亚国家之间的“争议岛屿”，而这无疑是宣示主权的最佳“教材”。
护照（PASSPORT）一词来自法文，因为法文在13世纪一直是欧洲最流行语言和西方外交语言。现代护照概念直到20世纪中期才出现。1920年和1926年召开过两次国际护照会议，对护照的国际格式和简化入出境手续提出具体建议。二战结束后经济全球化进一步加速，此时的国际社会需要建立统一的护照制度，以统一的护照格式、内容和使用办法方便国家间来往。联合国经济社会理事会、国际劳工组织、国际民用航空组织、国际海事组织都为实现这一目标召开会议，并通过相应文件。在现代护照制度出现大约100年后的今天，“自由移动”和“安全保证”的内涵终于在全世界得到体现。
在中国，护照一词的出现是在近代鸦片战争以后。当时上海、宁波、福州和厦门等地出现租界，为了避免和防止华界和租界利用特殊的环境进行非法运输或贸易，中国当局实行了验关制度：中国官方签发的对方验关机构出具放行的凭证，被称为“护照”。最早贴出照片的护照出现于1919年，第一批护照由中国政府颁发给即将前往法国参加巴黎和会的顾维钧等人。
民国时期的护照通过《国籍法》《护照条例》和《护照颁发暂行办法》等法律更加细化。《护照颁发暂行办法》首次将护照分类成外交、官员和普通护照。2012年在中国嘉德拍卖会上，民国二十二年（1933年）的一本外交护照以8970元人民币成交。1940年颁布的《出国护照条例》对护照颁发机构、制定以及管理都做了详尽规定，初步具有相对完备的护照基础规范。
就主权特性而言，中共建政之后的护照自1950年发布以来几经变迁，除了排版、繁体变简体等变化外，其本身也记录了新中国在二战后融入世界的历史痕迹。比如护照上的外文最初只有法文，此后增加了英文。而为了体现当时苏联老大哥的重要性，于1955年第四版护照中将法文改成了俄文。1964年修订第5版护照时，因为中苏关系破裂而将俄文再次悄悄改回法文。
1980版是发放护照使用期最短的一版，但该版护照将1974版的“本护照前往下列国家和地区有效”改为“本护照前往各国有效”。几个字的变动，反映出中国走上改革开放的道路，也在主权意义上受到其他国家的尊重。同年11月，国际民航组织公布的Doc9303文件确认了机读护照的新标准。1992年，外交部按照该标准制作了第9版护照：规格统一设为88×125mm，内容以中英文记载，取消了法语。护照号码也由过去的7位统一为9位，封皮的背面则附上了符合国际标准的可机读代码。
目前来说，中国大陆的护照分为外交护照、公务护照、普通护照3种，其中普通护照又分为因私与因公护照。目前世界上只有中国大陆、朝鲜和越南三国有因公普通护照。而中国也在加入WTO后不再继续颁发新的因公普通护照。
对于持有普通护照和公务护照的人来说，护照更多的是一张国际身份证，并不体现主权性质。外交护照的持有者则带上国家主权的色彩，享受国家主权之名带来的威严与便利。
1961年4月18日签署的《维也纳外交关系公约》规定，外交官在他国享受豁免权，其所在的国家不允许将外交官加以逮捕、扣留或审问，若该外交官有犯罪等行为，仅能将其驱逐出境。外交官在进出国界时不被海关搜查，也不必交关税。外交官在其驻在地享受治外法权，护照就是其“特权”的许可证。一般来说，外交护照主要发给副部长、副省长等以上的中国政府官员，党、政、军等重要代表团正、副团长以及外交官员、领事官员及其随行配偶、未成年子女、外交信使等。
其中，外交信使是外交部的独立专职部门，又称作“信使队”。据外交部相关人员透露，外交信使一年出差达180天左右，每人持有多本护照，游离于各国之间。其护照为特殊定制，每本96页，是正常护照的两倍。此外，大陆官方新华社的驻外记者也持有外交护照，享受外交人员待遇。
持外交护照的官员能够在一些国家享受优厚的免税待遇。比如北京、广州和成都等多个省市专门设立了供外国外交人员光顾的免税商店，主要销售名烟酒和奢侈品。“我们出国时会了解当地是否有针对外交官的免税商店，有时也帮朋友捎点礼品，可惜我经常出差的德国没有这类商店。”上述领事司官员表示。
“程序上官员申请受限多”
不为外界所知的是，公务护照和私人护照分属两个没有统合的信息平台。海南省某市公安局出入境管理部门的李业明主任透露，如果公职人员同时拥有公务护照和私人护照，在公安系统下查找私人护照时，不会显示外交部所管理的公务护照情况。
中国大陆对于护照制度的管理在建政初期较为严格。有报道称，1949年到1978年的30年间，颁发护照总数仅为21万本。这个数字不及英国1926年一年签发的护照数量。但近年来则以每年近20％的增长率递增。据新华社报道，2012年有3800万的大陆公民持有普通护照。
据悉，大陆公安系统一般只负责发放普通护照，由各地公安局的出入境管理部门审查并发放。2002年前，大陆公民要申领护照手续繁琐，需要提交的文件包括户籍证明、出境申请表、所在工作单位对申请人出境的意见以及与出境事由相应的证明。“护照按照申请人的先后顺序发放，过去普通护照是字母‘G’开头并跟着8位数字，2012年新版电子护照发放时改为‘E’。”李业明说。
如今对于普通大陆公民而言，办理护照几乎没有限制，凭借真实的材料申请即可。值得一提的是，2002年以上海开始试点“按需申请护照”为标志，中国逐渐将全国划分为按需申领区和按条件申领区。目前大陆省会城市中，除了拉萨外都是按需求申请区。其中前者递交申请表之前需要在户口所属派出所进行政治审查，申请者所工作的公司如果拥有政治审查权也可自我审查，通过后方可递交申请表。而在递交护照申请表给当地出入境管理机构时，按条件办理护照的时间也较按需办理的更长。
一般来说，公务护照和公务普通护照均发放给公职人员，包括国企干部。简单的区分方法是看级别：处级以下（不含处级）是公务普通护照，以上则是公务护照。公务护照由地方的外事部门发放，一般情况由政府组织保管。“在我的公务护照有效期限内，除了曾赴日本交流外，并不在我手中。”海南省一位国企的某处级干部告诉记者。
持公务护照出国也一定要经过上级的审批。据介绍，处级干部需要省级外事办批准，所在地的组织部也要出具意见，判断申请人是否有出逃海外的意图，以及查看其有没有不良记录。不良记录包括是否有家人在国外，以前是否有贪污腐败的告状记录，但是并不会调查申请人的财产状况。如果官员以公务护照逃离海外，那么有关审批单位要负责，责任大小得看具体情况严重与否。
据该处长透露，前不久某地国税局局长要跟团访问台湾，但是当地出入境管理局局长打电话通知省国税局，表示应该慎重，担心他不会回来，结果该省国税局就没有批准该局长出国。
很多人认为公职人员只能办理公务护照，因为政府要监督他们的出国情况，实际上并非如此。官员可以申请私人护照，而且两本护照的号码不一样。但是申请时必须要相关部门领导签字同意。而当地公安局也会对公职单位正式员工的证件进行备案。
沿海某地国税局的一位前职员透露，此前她办理港澳通行证时到省公安局递交材料时被告知，她属于二级备案，除了需要所在单位的审批，而且需要省级单位的许可。不过后来澄清是公安局登记失误，因为她属于正科级别，只需进行一级备案，出具本人单位盖章即可。
当记者向李业明打听备案细节时却被婉言回绝，只是表示：“程序上来说，官员申请护照受限非常多。”
护照造假：最头疼的难题
当世界各国都建立起护照制度审查国际流动人口时，部分国家和地区也开始着眼于减少护照给人员自由流动带来的麻烦。
1985年，法国、德国、比利时、卢森堡和荷兰5国签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定，又称《申根协定》，目的在于消除彼此对人民以及货物的国境限制，其后有欧洲多国相继加入。现在只要获得申根协定缔约国中的一国签证就能通行25国。
此后亚太经合组织商务旅行卡问世，持卡人可以在APEC的11个国家和地区免签证自由通行。斯堪的纳维亚国家、英联邦国家、阿拉伯联盟、拉丁美洲国家组织、欧洲共同体等国家集团和地区组织分别采取简化或者取消护照查验手续，或用身份证和其他证件取代护照入境等措施。2009年国际刑警组织向1000多名世界各地分部的负责人颁发了特殊护照，持有这些护照的调查员可以免签证进入188个成员国。
未来理想化的护照制度发展趋势，是如何在审查并管理好外来人员的基础上简化甚至废除签证手续。不过，这两个目标似乎相互抵触——由于代表不同主权的护照在获得通行证上难易有别，加上成为他国国民并非易事，因此护照也必然区分出“贵贱”。在这种情况下，也就不可避免地出现令各国头疼的护照伪造问题。
7月4日，韩国通缉的重大经济犯郭镐永过境台湾时被查出护照造假，结束其3年半以来的逃亡生涯。据悉，郭镐永有两本护照，在使用正本出境后，随即丢弃并使用假护照出入东南亚。台湾“移民署”发现，郭镐永在2009年9月7日出境韩国的第一个章是假的之外，其他40余个盖章都是真的，显然此举骗过了许多国家的海关官员。
受欢迎的护照往往具备两个特点：一是方便出入世界各国，第二是不难伪造。欧洲假护照在上世纪初期和90年代末泛滥成灾，大部分恐怖分子持有欧洲护照。2001年全年，比利时政府一度没收近6000本假护照。
2001年9月，美国发动阿富汗战争之前，当时拥有“潘杰希尔雄狮”之称的阿富汗北方联盟首领马苏德将军曾接受号称来自欧洲某电视台两名记者的采访申请，当时两名记者接受检查时显示分别持有比利时和法国护照。然而当马苏德面对镜头时，藏匿在相机中的炸弹突然爆炸。后来对这两名毙命“记者”再次进行检查时，才发现他们使用的都是假护照，只是被巧妙地换了照片。
在电子护照诞生之前，旧版护照需要一定程度的人工辨别。即便是现在，相貌酷似的双胞胎如果持旧版护照相互冒名顶替仍然能够“得逞”。有些游客去国外整容回国时，因为与照片差别过大而被拦下的案例也不在少数。“这种事在韩国早已见怪不怪了，新闻经常提到。一般情况下，海关会给当事人所选择的整容医院打电话确认。”前驻首尔的一位日本外交官告诉记者。
相比之下，越旧的护照版本越容易造假。比如2000年以前各国护照的头像照还是用胶水粘贴，当时大量出现的假护照是“剃头护照”，即用自己的照片盖住原持有人的照片。当时东京成田机场以识破假护照率高而颇有名气，一度被称为“偷渡者的地狱”。1999年日本入国管理局专门在成田机场创设“伪变造文书对策室”，配备专业人员并购置世界上最先进的设备鉴别护照和签证真伪。成田机场甚至动用电子显微镜检查护照照片的层压薄膜，因为新照片不可能丝毫不差地贴在前人照片的位置上，但是这样的检查太耗时间，因此仍会有漏网之鱼。
郭镐永的假护照也几乎能以假乱真。移民官以高科技设备进行护照鉴定时发现，在红外光的照射下应该消失的特殊油墨没有消失，同时也出现字母的错误。“足够仔细的检查基本上能拦截假护照，但是现实中很难对每个人的护照都检查得那么仔细。除了非常拙劣的造假，过境者只要表现的自信一些，能够通过的几率也不小。”李业明表示。
电子护照也非万无一失
1998年，国际民航总局在护照中引入电子芯片等技术，发达国家基本上在2005年前后推出了第二代电子护照。德国自2005年成功发行第一代电子护照，又于2007年11月在欧盟率先发行防伪性能更强的第二代电子护照。第一代电子护照只是在芯片中储存了持证者的面像特征等个人信息，第二代电子护照则在芯片中增加了指纹信息。
2012年5月，中国大陆开始发行新版电子护照。电子普通护照在外观设计上，采用了以“辉煌中国”为主题的图案元素，通过常光、荧光和水印三种图案表现形式，呈现出中国31个省区市和香港、澳门、台湾地区具有地域代表性的元素，以及中国56个民族的人物形象。
与传统护照相比，电子护照的首页被嵌入了一个“芯片”，内含持照人的姓名、出生日期、面部肖像和指纹等信息。此内置芯片是一张高安全性智能卡，采用了安全强度较高的密码技术保护内置数据，确保了护照的数字防伪性能。除芯片外，“电子护照”还同时采用了激光穿孔、光彩油墨、高分辨全息等几十项防伪技术。
“采用电子护照后，即便面像再相似的双胞胎都难以混过边检，因为指纹伪造不了。”李业明说。不过，由于旧版护照在短时期内仍然存在，不少发达国家便自行建立旅客的生物数据库。据其介绍，比如过境日本或者美国时，持有旧版护照的人会被要求拍照并且收集指纹。
不过，新版的电子护照也并非万无一失。李业明坦言，今后伪造护照的主力军将是电脑黑客，如果他们破解了芯片技术并读取芯片内容，也能修改相关内容。但想破解并不容易，因为目前这项技术只掌握在政府部门的手中。此外，虽然都是电子芯片，但是各国使用的加密技术不同，也会增加破解难度。
如此看来，国民护照的信息保护也是今后的重大课题。2011年12月底，广东省公安厅出入境政务服务网的网上申请数据遭遇泄露，由于功能权限控制错误，导致普通用户可以绕过登陆环节，直接访问后台查看数据。更大的风险则来自系统内部，毕竟出入境工作人员能够接触到公民的个人信息，如果有人利用这个牟利，后果也不堪设想。
双重国籍背后的制度难题
“其实发达国家政府最不能接受的是申请人不诚实，因此不会像网友所认为的那样，欢迎中国贪官携带巨款投靠。”北京某旅行社从事办理签证业务多年的张女士如此表示。
对于腐败官员来说，最后如何“全身而退”最为困难，护照在这个过程中是关键性的物件。伪造护照当下已经越发难以“得手”，一旦在边检被检查出护照和签证出问题后，无论出关者持有哪国护照都无法通过边检。李业明表示，“只要涉及反腐，公安局在执行这项措施时十分严格。查清楚问题后该罚款的要罚款，该遣返的则遣返。”
相比之下，腐败官员在东窗事发前逃离的难度则小很多。其中通过旅行社的签证代办服务，用自己的真实中国护照弄到签证可谓惯用的手段之一。据张女士透露，“许多人用中国护照以旅游名义出境，再从第三国飞达目的地。我从事这行以来，平均每两年会听说一起类似的情况。”
据其介绍，外国驻华使馆授权旅行社办理签证是相信其对申请人事实状况的把握，一旦出现贪官携款潜逃，所在使馆也会惩罚相关旅行社。如果遭受惩罚，旅行社手上同时进行的几千名旅客签证的申请将全部会被拒签，该损失不可小觑。
2012年，张女士在处理一批前往澳洲签证的材料时发觉有一个人状况可疑，当即便告诉澳大利亚驻华使馆，使馆要求重新调查。于是该旅行社特别派出工作人员从北京跑到了此人户籍所在地河北。此人在资料中填写自己是某国有企业老板，但是工作人员约谈时发现谈吐不像，而且答非所问，谨慎考虑最后还是退回其签证申请。
此外，很多人提交资料时会“善意”作假，比如不希望领导知道等，但是任何细节一旦被查出来都会遭到拒签。“虽然漏网之鱼无法避免，但是久而久之，我的工作感觉都带有侦查的色彩了。”张女士笑道。
办理一国签证已经如此不易，更不用提获取一国护照了。当前虽然技术移民、投资移民甚至通过婚姻移民的话题早已不新鲜，但若想拥有一国护照，意味着必须加入该国国籍。自上世纪50年代以来，中国大陆已不承认双重国籍，因此像刘铁男这类官员的“厉害之处”在于移民后还能拥有中国国籍。
从技术层面来说，申请私人普通护照需要提交的身份确认材料是户口本以及身份证。理论上如果能弄到两个户口以及身份证，那么就能申请两本中国护照。这时用其中一本护照A在国外办理移民并在国外登记居住，再用另一本护照B以正常签证回到中国即可。一般申请移民需要有在所在国连续一段时间居住的证明，比如加拿大需要在申请之日起的4年中住满3年。该方法可使申请者以障眼法让目的国的移民局认为“他一直留在该国”，却又能回到中国继续过正常的生活。规定居住时间满期后，通过护照B再次进入目的国，拿着护照A去入籍并获得该国护照。至此，就在实质意义上拥有了双重国籍。此外，由于各地公安机关由地方政府所领导，一旦出入境管理受到地方政府干预，相关法律法规也难以严格执行。
不过，在防止贪官用第二护照逃跑的问题上，新版电子护照今后或许有所作为。“出逃人员在边检录入指纹后将显示出该指纹所有者所持有的其他护照。因此即便照片、姓名、资料都不同也能联系起来。不过具体措施还有待技术的成熟。”李业明说。（经受访人要求，李业明为化名）
（本文刊载于《凤凰周刊》）
